民法典時代行政法的發展與完善

編者按

  作為新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律,民法典是新時代我國社會主義法治建設的重大成果,凝聚著14億人民的共同意志和夢想。隨著我國步入“民法典時代”,這部“社會生活百科全書”即將走進我們的生活,在經濟社會方方面面發揮基礎性和全局性作用。本版今日刊登三篇文章,從民法典對治國理政的重要作用、民法典與社會主義核心價值觀的關系,以及民法典時代行政法如何發展完善的角度解析闡釋,以期為充分認識頒布實施民法典的重大意義,有效實施民法典、發展我國民事法律制度提供理論支撐。

  作者:馬懷德(國家社科基金重大項目“法治背景下的社會預警機制和應急管理體系研究”首席專家、中國政法大學校長、教授)

  2020年5月28日,十三屆全國人大三次會議表決通過《中華人民共和國民法典》,正式宣告我國邁入“民法典時代”。5月29日,中共中央政治局就“切實實施民法典”舉行第二十次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調,民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位,是一部固根本、穩預期、利長遠的基礎性法律,對推進全面依法治國、加快建設社會主義法治國家,對發展社會主義市場經濟、鞏固社會主義基本經濟制度,對堅持以人民為中心的發展思想、依法維護人民權益、推動我國人權事業發展,對推進國家治理體系和治理能力現代化,都具有重大意義。實施好民法典,既要充分認識頒布實施民法典的重大意義,又要了解掌握民法典的基本結構和主要內容,更要按照民法典的要求,加快制定修改相關行政法律法規,發揮綜合性法律規范在全面依法治國中的重要作用。

  民法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分,是民事領域的基礎性、綜合性法律,它規范各類民事主體的各種人身關系和財產關系,涉及社會和經濟生活的方方面面。隨著中國特色社會主義進入新時代,我國國家治理面臨許多新任務新要求,單靠民事法律規范調整平等主體間的關系已經不能滿足現實需求,還需要行政法律規范調整行政機關與個人的權利義務關系??梢哉f,民法與國家其他領域法律規范一起,支撐著國家制度和國家治理體系,是保證國家制度和國家治理體系正常有效運行的基礎性法律規范。公私法律規范共同支撐國家和社會治理,是不斷完善和發展中國特色社會主義制度和國家治理體系的題中之義,也是民法典的突出特色。

  第一,如何認識民法典中的行政法規范。進入民法典時代,如何認識民法典中的行政法規范是擺在行政法研究者面前的首要問題。通覽民法典,我們會發現,其中有相當多內容涉及行政法規范??梢灶A料到,這種公私法規范交織將是今后各個部門法的新常態。隨著社會不斷發展,公私法規范共同治理的意義愈來愈凸顯。民法典在國家治理現代化的意義脈絡中,加強了對民事權利和民事活動體系的規定,確立了其與行政法的協同關系。所以,合理區分哪些事項屬民法,哪些屬行政法是理解民法典中行政法規范的第一步。民法典中,政府有時作為民事主體出現,比如政府承擔防止性騷擾義務、保護民事權利不受侵犯等;但有些情況下,民法典規定了政府的行政法義務,比如突發事件應急處置中民政部門要為居民提供必要生活照料措施、物權登記過程中政府履行的登記職責、政府實施征收征用措施、行政機關對高空拋物的調查職責等。這類行政法規范出現在民法典中,都說明了在民法典實施過程中離不開公權力的介入。一方面,行政法規范是民法典的重要法源,行政法規范的出現,在客觀上充實了民法典的內容,擴大了民法典對相關行政性事項進行調整的范圍,有利于建立統一的公共秩序。另一方面,行政法是規范公權力的法律部門,“把權力關進制度的籠子”主要靠行政法規范。國家機關履行職責、行使職權必須清楚自身行為和活動的范圍和界限。各級行政機關開展工作要考慮民法典規定,不能侵犯人民群眾享有的合法民事權利,包括人身權利和財產權利。無論是民事法律規范還是行政法律規范,最終的落腳點還是維護公共秩序和公共利益,保護公民的個人權利和利益。如果沒有這類行政法規范的保障,那么民法典是不完整的,法典的有效實施也無法得到保證。

  第二,行政法如何回應民法典的要求。實施好民法典,需要進一步完善民法典涉及的行政法律制度,實現民法典和行政法的有效銜接,做到法法銜接。民法典雖然規定了部分行政法規范,但不是完整系統的制度規定,只能說是留下了一個立法接口。行政法要回應好民法典的要求,一方面,立法機關必須及時作出回應,在法律、行政法規、規章中進一步細化,改革和完善相關制度,以便更好地實施民法典。比如,民法典規定,對高空拋物行為公安機關負責調查。這實際上是要求行政機關履行行政法職責,需要行政法律法規對此作出相應規定。再如,動產抵押、婚姻登記、建筑物住宅的續期、政府協助成立業主委員會選舉委員會、個人信息保護等方面,行政機關承擔了大量行政職責和義務,需要制定或者修改相關行政法律法規予以回應。如果民法典為行政立法留下空間,但行政法沒有及時跟進,民法典的實施就會受到影響。另一方面,即使民法典只保留相關原則規定,沒有明確的行政法制度安排,行政法也可以主動調整,以便更好地實施民法典。比如,民法典強調保護產權、優化營商環境,但沒有更為具體細致的規定,到底如何操作實現就需要通過行政法來具化安排。為此,應當加強同民法典相關聯、相配套的法律法規制度建設,修改完善相關法律法規和司法解釋。對同民法典規定和原則不一致的國家有關規定,要抓緊清理,該修改的修改,該廢止的廢止。

  民法典與行政法應當相互配合,協同發力,保障個人權利實現。公民個人權利的實現,必須依靠包括民法、行政法等在內的公法與私法交融的綜合性法律,而非僅僅依靠單一的私法或者公法規范。以個人信息保護為例,這部分內容屬于民法范疇,當個人信息受到侵犯時,可以通過法院起訴,以制止侵權行為或者獲得賠償。但是對個人信息權利侵犯嚴重到一定程度時,就構成了對公共秩序的違反,需要行政權力介入并加以防范。這種情況下就要進行個人信息保護的執法或司法,追究相關人員的行政或刑事責任??梢钥吹?,在保障個人權利實現、維護社會秩序的過程中,需要行政法主動適應、對接民法典,讓兩者相互銜接,而非各行其道。

  第三,以實施民法典為契機大力推進法治政府建設。實施好民法典是全社會的事情,黨政機關同樣有義務遵守執行。習近平總書記強調,各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設,要規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政裁決等活動,提高依法行政能力和水平。事實上,在民法典實施過程中,行政機關具有兩種角色。一是要作為民法典規范的義務主體,自覺遵守、嚴格執行法律規范,履行好法律規定的政府行政職責和行政職權;二是作為國家行政管理主體,要堅持以人民為中心的發展思想,充分認識和尊重民事主體的各項權利,維護其合法權益。民法典體現了對生命健康、財產安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴等各方面權利平等保護的理念。各級行政機關要把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺,不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。

  《光明日報》( 2020年06月03日?11版)

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